科学构建大执法体系——青岛市黄岛区综合行政执法改革的试点经验

　　青岛市黄岛区（西海岸新区），是经国务院批复设立的全国第九个国家级新区。新区地处胶州湾西岸，包括青岛市黄岛区全部行政区域，其中陆域面积2096平方公里，海域面积5000平方公里、海岸线282公里，辖27个街镇、1221个村居，总人口171万。2014年，完成地区生产总值2453亿元，海洋经济增加值590亿元，公共财政预算收入175亿元。作为全国改革创新的试验田和综合行政执法改革试点，黄岛区充分发挥先行先试的体制机制优势，按照“权责统一、集中管理、统筹推进、分步实施”的原则，逐步推进、科学构建“大执法”体系，为社会治理创新提供了鲜活样本。

　　5月的黄岛，骄阳未满，海风拂面，舒爽宜人，人民论坛专题调研组一行踏上了这片“每个月推出1-2项重要改革”的热土。走进黄岛区综合行政执法局，整齐划一的队伍引人注目，“有素的队伍、有力的执法、有效的秩序”的宣传标语令人眼前一亮。对此，黄岛区综合行政执法局局长王波颇为自豪：“全国各地都有警察，但是只有黄岛有‘巡察’”。创建巡察队伍是黄岛区综合行政执法改革的重要举措，但综合执法改革的

　　“黄岛实践”远不止于此。

　　黄岛综合行政执法改革缘起及进展

　　在新区获批之前，面对行政执法部门权责交叉、多头执法、推诿扯皮等体制机制性问题，行政执法体制改革工作被纳入新黄岛区的整体改革发展规划。

　　综合行政执法体制改革涉及领域宽广，职权繁杂。改革前，黄岛百姓对综合执法涉及到的城管、国土、海洋、交通、文化等六大领域很多长期得不到解决的问题极为不满，每年通过各种渠道反映民生问题的投诉举报近6万件，热点难点集中在违法建设、公用事业、超载超限、环境保护等多方面。由于执法监管范围广、涉及人口数量大，执法问题复杂，“专业执法”小队伍、大领域的矛盾凸显，无法实现全面有效监管，基于此，黄岛综合行政执法改革立足问题导向，科学构建“大执法”体系。

　　组建“六合一”综合行政执法局。从领导关注、公众关心、存在问题较多、客观条件较为成熟的领域入手，将城管、海洋、国土、交通、文化、环保等六个部门的执法队伍整建制划入综合行政执法局，集中行使城市管理、国土资源、文化市场、海洋渔业、交通运输、环境保护等六大领域的全部或部分行政执法权，推进跨部门、跨领域综合执法，建立起权责统一、权威高效的行政执法体制。

　　构建“条块结合、以块为主”综合执法模式。通过实行一“综”到底、“一职多能”，真正实现“一支队伍管全部”，完成从条状“专业执法”模式向“条块结合、以块为主”的“综合执法”模式转变。其执法过程更为简单，权责更为明了，最直接的效果是，百姓知道有问题该找哪个部门，不再有被“踢皮球”的苦恼。

　　创建职业化巡察队伍。致力于树立群众认可的“巡察”形象和打造精诚执法品牌，在干部队伍建设上，实行半军事化管理，逐步完成了执法程序、法律文书、管理机制、服装装备统一等核心基础工作，树立起新区综合行政执法的崭新形象，打造出一支精诚执法、文明巡察的铁军。

　　创新人事管理制度。打破原有体制身份界限，按照“身份封存、全员聘用、绩效考核、以岗定薪”原则，统一实行岗位管理，实现人员能进能出、岗位能上能下、待遇能增能减。对派遣人员依据学历、工龄等条件，建立与岗位等级相对应的薪酬和待遇标准，实行梯次工资制度和弹性晋升机制，激发员工积极性。

　　打造智能化科学管理平台。将高科技智能化的系统运用到执法办案管理中，实现对辖区所有社会治理信息及监控资源的采集和调取，以完成对辖区社会治安、安全生产、城市防汛等状况的监控。一线执法人员配置移动执法终端，便于其与指挥中心进行实时、可视化沟通，方便及时发现、快速通报并动态处置风险隐患，构架起“指挥在机关，执法在大队，服务在基层”的高效运行机制。

　　黄岛综合行政执法改革成效评估

　　调研组认为，通过上述创新，黄岛区提升了行政执法效能，取得了较高社会效益：

　　破除行政壁垒，综合行政执法彰显“集中力量办大事”优势。“一支队伍管全部”有效化解了推诿扯皮问题，问题处理 “一步到位”。例如，原来国土资源管理局卫星系统发现的违章建筑，因没有强制执行权，无法处理，信息共享后，综合执法局就可以依据城管相关的法律法规对违章建筑进行强制拆除。2015年1月初，综合行政执法局接到第一批159个图斑，仅用30天全部完成，整改面积2000多亩。改革以来，综合行政执法局有效消除执法盲区，通过高密度巡查、网格化管理、精细化执法，共办理国土、文化、交通、海监、环保等领域简易程序案件4300余件、一般程序案件521件，拆除各类违法建筑10万余平方米，查办总案件数量同比增长约50%，举报投诉数量下降30%，综合执法效果显著。

　　创新工作方法和执法手段，全方位提升社会治理效能。无论是农村执法的重服务，还是城市执法的智能化，黄岛区综合执法改革通过行动上军事化和规范化、管理上扁平化和数据化、指挥上智能化和可视化、考核上梯次化和人性化、办案上法治化和程序化，从而实现了从传统执法到新型执法的转型升级。调研组认为，黄岛综合行政执法改革作为新区社会治理创新的有机组成部分，通过建立综合执法与社会治理联动机制、推进执法管理力量下沉、执法巡查与管区网格有效叠加，真正融入到社会治理体系中。在常态监管上，黄岛向全区27处镇街派驻执法中队，实行徒步巡查、流动巡查、夜间巡查相结合，实现了无缝隙覆盖、高密度巡查、网格化管理，形成了“连贯执法”、“组合执法”的新模式，解决了街镇“看得见、管不着”等问题。

　　改革人事管理制度，以凝聚队伍向心力，促群众满意度提升。通过队伍建设、思想建设、人事管理制度革新、业务能力培养，提升巡察对综合行政执法工作的认同度、责任感和荣誉感，打造服务型、学习型、专业型行政执法铁军，将执法为民、精诚执法、文明巡察理念贯彻到具体的执法细节中，以有素的文明巡察和有力的综合执法有效地维护了法律威严，赢得百姓的认可和信任，激发了社会对法治的敬畏之心。目前，综合执法局的六大领域执法投诉率从原先每月1200余件，下降到每月600余件。

　　黄岛综合行政执法改革的启示

　　黄岛区把握西海岸新区建设的有利时机，坚持问题导向，明确改革方向，从体制机制创新入手，进行总体布局。调研组认为：黄岛区在管理中创新，在创新中改革，在改革中深化，打开了综合执法的良好局面，不仅具有改革创新精神，还蕴涵很强的法治思维和执法理性。在具体实践层面，黄岛综合行政执法改革有以下几方面启示：

　　首先，改革范围以社会关注度、客观条件成熟度和城市功能匹配度为依据。以“六合一”为开端，但不止步于“六合一”。黄岛区综合行政执法改革从社会治理矛盾较为突出、群众关注高、改革条件较成熟的领域切入，综合执法改革不搞“大呼隆”，而是针对多头执法、权责交叉和推诿扯皮问题较严重的领域入手，对症下药，开出良方，重点突破，有序推进。落实好，成效快，容易争取支持，增长信心，也有利于未来更深入改革的推进。

　　其次，运用扁平化管理方式，真正实现由纵向“专业行政执法”向区域“综合行政执法”转变。改革之初，黄岛综合行政执法局在整合原来相关职能部门执法力量的基础上，设立了五个专业执法大队和一个综合执法大队，这些执法力量虽同属一个部门，但业务上仍各行其是，原有的职能交叉问题虽有所缓解，成效仍显不足。今年3月以来，黄岛综合行政执法局进一步改革原有人员配置，实行划区管理，设立五个综合执法大队和一个机动执法大队，“集中力量办大事”、“一个队伍管全部”，执法效能明显提升。

　　再次，加强队伍建设，铸牢社会治理执法根基。黄岛区委区政府认为，一支维护法律尊严，能得到群众支持和信任的行政执法铁军，是社会治理的根基；一支有素的队伍、进行有力的执法，才能迎来有序的社会管理。黄岛区花大力气、全方位打造综合行政执法铁军，从名称、形象、人事管理制度、文化素养、思想建设、行政执法业务流程培训等多方面着手，激发队伍活力，打造执法铁军，培养执法人员的职业认同，同时也刷新社会对综合执法人员的形象认知。

　　最后，坚持群众满意的标准尺。黄岛区的综合执法改革，针对行政相对人群体，重制止纠正、轻处罚惩戒，充分给予当事人以应有的尊重与保护；将综合执法改革与解决人民群众的具体问题结合起来，从群众最期盼的领域改起，围绕服务群众来转，朝着让群众满意而行，通过综合行政执法改革，切实解决群众最期盼、反映最强烈的问题。

　　黄岛区综合执法改革时间短、推进快、落实好、成效显。调研组认为，总的来说，“黄岛经验”充分发挥青岛陆海统筹、城乡一体等本土优势，探索建立了适应经济社会发展要求和独具特色的行政执法体制，为全国综合执法改革提供了可资借鉴的经验和样本。但综合执法涉及面广、集中度高，风险和基层压力大，还有很多体制机制上的困难、挑战需要克服和面对，改革之路任重道远，希望黄岛区继续发扬改革创新精神，真正将“综合执法，执法为民”落到实处。